【编者按】《南风窗》新出版的2010年第14期刊登了记者邢少文6月23日在盛廷所对张兴奎律师的专访文章《土地储备制度价值何在?》。文章指出：“快速的城市化、城市用地的日益紧缺，政府对土地市场的一级垄断，土地的价值不断攀升，这使得土地储备制度逐渐的演变成为一项地方财政生财的渠道，土地储备不再仅仅是解决国企困难的问题，而是成为分税制改革后地方政府提供预算外财政收入的主要渠道。”文章针对现行土地储备制度实施的现状、存在的突出问题、制度的变异、制度调控的落空和废除制度的难度五个方面进行了深入的剖析。对现行土地储备制度存在的价值提出了质疑。文章认为：“一方面是以低成本强制征收，一方面是以市场化的名义高价拍卖。土地储备机构已蜕变为一个与民争利的机构。”

为了让读者进一步了解现行《土地储备制度》和张兴奎律师向全国人大常委会提交要求审查《土地储备制度》合法性函中的观点，现将《南风窗》记者邢少文“土地储备制度价值何在?”全文在本网刊登。

2010.7.5

来源：2010年第14期《南风窗》

土地储备制度价值何在?

本刊记者邢少文

随着房地产宏观调控政策的实施，今年六月以来，一级城市的土地市场正在逐渐降温，土地流拍现象也逐渐增多，这使得严重依赖土地收入偿债的地方政府

债务危机更日益凸显。

国家审计署的最新调查结果显示，18个省、16个市和36个县本级截至2009年底政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。

这是一个危险的信号。土地出让金在地方政府财政收入中占到了40～50%的比例，一旦土地财政收入锐减，地方政府的债务危机将会放大。

在过去的几年当中，土地储备制度备受地方政府追捧，是维系地方财政运营的一项重要制度，这不但招致地方政府与民争利的批评，也导致了以土地储备和出让为支撑的地方融资平台乱象杂生。

问题突出

地方政府基于土地储备、土地开发而进行的收购和征收土地运动正在愈演愈烈。

“近年来我们所共代理472件征地拆迁案，其中90%是因地方政府土地储备引起的。”北京市盛廷律师事务所律师张兴奎告诉本刊记者。

今年五月，张兴奎向全国人大常委会致函，要求审查《土地储备管理办法》的合法性，炮轰土地储备制度。

事实上，在去年底今年初关于修订《拆迁管理条例》的讨论过程中，有关土地储备制度的异见者就有很多，“一是这个《土地储备管理办法》所加剧的政府靠卖地生财的不满，二是所引发的恶性拆迁事件比较多。”参与讨论的北京大学法学院教授姜明安对记者说。

按照《土地储备管理办法》第十条，土地储备机构获得储备土地的来源主要有四种：一是依法收回的国有土地，二是行使优先权购买的土地，三是收购的土地，四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。

“目前来看，依法收回的国有土地和行使优先权购买的土地导致的问题不多。重点在于收购和征收的土地。”姜明安指出。

在张兴奎所代理的拆迁案件之中，大部分引起纠纷的拆迁案件正是土地储备机构收购和征收的土地。实际上，由于依法收回的国有土地和行使优先权购买的土地，主要指出让后闲置未开发的国有土地，以及国有企业破产重组过程中搬迁、转让的土地，而随着城市市中心已高强度开发，国有企业改制重组的高潮期过去，这一部分可获得的土地数量很有限，且无利可图，“土地储备机构40～50%的土地则来源于收购和征收。”

“土地在升值，而依法回收的国有土地越来越少，土地储备机构收购和征收的比例也就越来越大。”张兴奎说。在杭州，竟有2003年才盖的房子，2006年就因为政府土地收储被要求再进行拆迁的情况。

收购和征收的土地来源，大部分是城市扩张的结果，涉及城郊农用地和集体用地的征收，以及以棚户区改造和旧城更新为名的城中村改造。成都唐福珍案、上海潘蓉案、北京席新柱案等等，一系列惨烈的征地与拆迁恶性事件中，都有以城市开发建设为由所进行的拆迁和土地征收，涉及的正是土地储备制度。

收购和征收的土地则大部分都用于房地产开发，这又在一定程度上造成了地价飚升，进而推动房价快速上涨的局面。在过去的2009年中，“地王”频生的现象引致了对政府垄断一级土地市场开发和供应的如潮批评。

“土地储备一方面要保证合理的地价收入，支持正式建设，另一方面又必须避免推动房价上涨，这中间实现平衡非常困难。因此从社会经济发展改革的角度，土地储备开发实际上已经站在房价问题、征地拆迁安置问题、失地农民长远生计问题等多个社会矛盾的焦点，这些问题是指向最大的社会资源的供应，土地供应是它巨大价值释放的过程。”广州市土地开发中心原副主任王普华对记者说。

储备制度变异

土地储备制度运行至今，已然与其初衷相去甚远。

1996年8月，上海建立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。1997年8月，杭州成立了杭州市土地储备中心。1999年，杭州市在全国土地集约利用市场研讨班上介绍了土地储备制度建设的成果和经验，引起了强烈反响。

实际上，土地储备的杭州经验得以快速复制推广的一个重要原因，是1999年大量国有企业改制重组之后，那些位于城市中心的国有企业所使用土地被一并的进行转让，导致大量的国有土地资产价格被低估，被贱卖。政府为此成立土地储备中心，对这些国有土地资产进行处置，重新回购、再进行出让和拍卖，使其成为房地产开发用地，实现土地的增值，再以此偿还企业债务和银行贷款，成为盘活存量土地，帮忙国有企业脱困的一种有益方式。

2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，强调“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，政府储备土地正式获得中央认可。

2004年，土地协议出让被废止，“招拍挂”的土地出让方式成为主流。快速的城市化、城市用地的日益紧缺，政府对土地市场的一级垄断，土地的价值不断攀升，这使得土地储备制度逐渐的演变成为一项地方财政生财的渠道，土地储备不再仅仅是解决国企困难的问题，而是成为分税制改革后地方政府提供预算外财政收入的主要渠道。

这一模仿国外“土地银行”的土地运营模式为此更获得了地方政府的青睐。“利用土地收储，对城市建设进行统一的规划，公共基础设施的建设，对回收的国有土地进行统一的管理，这都是土地储备制度发挥积极作用的一面。”姜明安说。但在当下，与采取土地储备制度的几个主要国家相比，不难发现，中国土地储备的最大区别，是实现土地价值的最大化，主要进行经营性土地的出让，而非主要用于公共基础设施和保障性住房的建设。

变异在样板地区杭州很快就显示出来，杭州市从1997年8月成立土地储备机构以来，上交财政的资金以每年56%的速度递增，已从1997年的几亿元上升到2001年的40多亿元。在武汉，武汉市土地交易中心由1999年底财政拨入2000万元启动资金，发展到2003年底账面资产总市值近86亿元，实现土地收益22.65亿元。

土地财政愈演愈烈，2009年，全国土地出让总价款达1.59万亿元，同比猛增六成有余。按照分税制改革后土地出让金收成中央和地方三七分成的原则，土地出让金收入撑起了地方政府40%～50%的财政收入。

土地储备也分为行政主导和行政结合市场两种模式，以土地运营为核心支撑的地方融资平台遍地开花，达到了307家。这些融资平台主要运用已收储土地作为抵押，从银行贷款进行土地一级开发，再利用土地出让金进行还贷偿息，由此获得市政建设配套资金和其他建设资金。

中国社科院2009年的报告显示，各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。而一旦土地市场遇冷，其将影响到融资平台的负债率剧增，地方融资平台大部分又都采用政府担保，也即地方政府的债台高筑。

2007年，审计署对全国11个城市土地出让金进行审计的时候发现，有的城市土地储备中心竟然利用假土地证套取银行贷款。土地储备中心蕴藏巨大金融风险。随后，国土资源部、财政部、人民银行共同出台了《土地储备中心管理办法》，对土地储备中心的运作、土地发证、抵押贷款等进行了规范。

然而自此，土地储备变成了“有法可依”，县一级的土地储备机构纷纷成立，土地储备功能便被大肆发挥。土地储备的持续高增长，可从土地储备贷款窥见一斑。以兴业银行为例，截至2009年末，该行房地产开发贷款余额为307亿，同比减118亿;但土地储备贷款余额222.48亿，同比增114.58亿，增幅高达186%。建行2009年新增房地产贷款450亿元，其中土地储备贷款占到150亿元。

调控落空

2007年《土地储备管理办法》出台时曾被有关部门解释为一是规范土地储备的主体和控制金融风险，二为期冀利用土地储备机制进行土地调控，有计划的收储，保持经营性用地的供需平衡，以此平抑地价和缓冲房价。但从三年来的效果看，这样的初衷显然是落空了。

“中央政府的目标是控制土地价格，防止房地产市场泡沫;而地方政府不同，在土地价格持续走高时，势必会尽可能抛售存量土地，以获取高收益。这种短视行为大大弱化了政府的宏观调控能力。”北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波对记者表示。

中国社科院2009年城市蓝皮书中亦指出，实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。

大量经收储后推出的土地被开发商收归囊下，以广州为例，根据广州市房协公布的数据，开发商在广州存地2800万平方米，是政府储备量的7倍。而如果再加上已收购未开发的土地，则远不止7倍。

这些土地从政府储备转变为开发商囤地，但很多并未进行开发，而是成了资本市场融资和银行贷款的资本。根据国土资源部数据，截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷未进行及时开发的闲置土地。而自2005年以来，全国产生的“地王”，一半以上至今没有开发。

显然，这与地方政府所说的通过增加土地供应来调节土地供给，进而调节房价的初衷相去甚远。

“一方面是以低成本强制征收，一方面是以市场化的名义高价拍卖。土地储备机构已蜕变为一个与民争利的机构。”张兴奎认为。

在张兴奎所接触的成都拆迁案例之中，拆迁补偿15万元/亩，但土地最终拍卖的价格则可以达到150万元/亩。在土地拍卖市场上，土地溢价达到了100%以上的比比皆是。

而这些出于“公共利益”进行收储和拍卖所得的收入分配，却不知所踪。审计署最新的统计结果显示：2009年11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，未将683.99亿元土地专项资金纳入预算管理。20个省区挤占、挪用和套取土地专项资金77.85亿元。

废除的难度

在副面作用越显越大的情况之下，要求废除《土地储备管理办法》的呼声亦越来越多。

“《土地管理法》规定的土地征收制度的立法原义是为了满足‘单位和个人进行建设’用地需求，是基于项目建设而征收土地，是‘因建而征’;而土地储备征收的目的是‘为卖而储’，为了储备土地继而进行拍卖、出让，并没有建设项目，也没有建设的单位和个人，因此土地储备制度的征地并不符合《土地管理法》的立法宗旨。”张兴奎指出。

关于土地储备机构能否作为征收和拆迁主体，目前并没有明确的规定，按照现行的《拆迁管理条例》，拆迁主体为建设单位，但土地储备机构属于事业单位。北京大学法学院房地产法研究中心土地储备课题组在调研中发现，各地的土地储备机构基本上都是征收、拆迁的实施主体。虽然有的地方设置了征地中心或者征地办，但实际上人员、机构是一起的，这种设置使得储备机构便于扮演各种角色。

“《土地储备管理办法》仅仅提出了土地储备的机制、功能和作用，但在收购和征收储备土地这两个环节上，并没有规定进行收购和征收的条件、程序和标准。政府一味的强行征收，加剧了违背《土地管理法》和《物权法》的违法征收。”姜明安指出。

“这只是三个行政管理部门联合出台的一个部门规章，从行政法立法的角度看，这涉及到一项基本的经济制度，不经过人大，或由人大授权国务院进行立法，是不恰当的。”姜说。

他认为，要解决目前土地储备制度中的种种问题，最理想的方式是将《土地储备管理办法》中收回国有土地和行使优先购买的收储方式予以保留，而将收购和征收部分的立法约束放入到《土地管理办法》的修订之中，再由国务院出台《土地储备管理实施条例》。或者直接将《土地储备管理办法》废止(撤销)，由人大授权国务院出台《土地储备管理条例》。

不过，针对土地储备制度引发的拆迁冲突和利益扭曲，姜明安亦认为目前来看解决的难度还比较大，“《城市房屋拆迁管理条例》的修订工作完成后也遇到了来自地方政府的利益反弹，目前也没有动静。”在这一管理条例的修订中，提出了如何确认“公共利益”与“商业利益”，并规定因危旧房改造需要征收房屋的，90%以上被征收人同意，县级以上地方人民政府方可做出房屋征收决定。

“这是结构性的，复杂性的矛盾，在分税制改革之后，地方政府财政收入缩减，依赖土地财政的这种经济制度难以改变，导致了法律突破上的困难。”张兴奎说。