【本网讯】法制日报5月18日刊登了审视现行土地储备制度系列报导(之五)的专栏文章，《“土地财政”下的储备模式还要走多远》。本网现将全文转载如下。

2010.5.18

“土地财政”下的储备模式还要走多远

文/辛红

去年10月，江苏省常州市土地收购储备中心决定对位于常州火车站北边的部分住宅小区开始拆迁。居民被告知，这块土地用于建设综合交通枢纽工程，已经纳入市政府规划。

让居民们不解的是，政府上报的文件中是以危旧房改造的名义收储，但有的小区仅入住了五六年。对这块土地的收储，到底有多少是公共利益?

像常州一样，各地在土地储备过程中不仅面临着“公共利益”的拷问，面临着法律依据的拷问，还面临着制度模式的拷问。

专家认为，土地储备已经沦为房地产开发的一个环节，不对我国的房地产业重新定位，土地储备制度就难以实现制度设计初衷。

土地储备不能背离公益性

业内人士分析，宪法和物权法、土地管理法等多部法律虽然规定了征地拆迁必须符合公共利益，但是什么是公共利益并没有明确界定，因此一直存在很多争议，这是土地储备管理办法解决不了的问题。毕竟，土地储备管理办法只是国土资源部、财政部和央行联合颁布的规章，层级低。

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波告诉记者，土地储备缺乏足够的法律依据，甚至和现行的基本法律如物权法相抵触，质疑并不是今天才有的。土地储备制度定位不清，在实施中遇到不少法律问题。但无论如何，土地储备制度的设计初衷不是为政府开辟新的财路，不能演变成地方政府牟取利益的手段。储备土地的首要功能应该是调控土地供应。

他认为，应逐渐扩大公益性用地的储备量，逐渐弱化对经营性用地的储备。将经营性用地作为土地储备的主要范围，违背了土地储备制度的设计初衷。

亟待重新设计模式

在采访中，业内专家普遍认为，土地储备制度建立之初，有效杜绝了土地隐形市场和灰色交易，对防止国有资产流失，实施土地利用总体规划和城乡规划，发挥了重要作用。但是，土地储备制度在实践中逐步演变成为“土地财政”的推手。

在行政法专家、清华大学教授于安看来，土地储备制度已经沦为房地产市场的一个环节。作为支柱产业的房地产业承载者安居功能，能不能完全市场化，这需要重新考虑。

他直言，完全的市场化意味着放任的自由交易，其中一定包含着不择手段的非法交易和价格欺诈，一定导致公共利益和社会功能的被排挤。

“自取消福利住房分配制度、住房供应主要依靠市场提供以来，我国形成了基本上是世界上独一无二的房地产开发经营体制。”于安说，“要买房，必须找开发商。但开发商并不是真正意义上的企业，只是通过政府授权垄断房屋开发的组织管理功能，实质是房地产中间商、皮包商，他们靠的是银行的贷款、建筑商的垫资、消费者的预售款，攫取了市场的大量利润。2006年就有学者建议增加市场准入主体，但建议并没有得到重视。”

而自2003年国家明确提出房地产是国民经济支柱产业后，在各地，通过土地储备生财更是被地方政府运用到极致，并演变成畸形的财政增长模式。

业内人士不无忧虑：当土地储备披着“公共利益”的面纱，与制度设计初衷渐行渐远时，这样的制度模式还要走多远?

结束语

自5月11日起，本报连续推出了《审视现行土地储备制度》系列报道，分别从土地储备收益空间、土地储备的宏观调控目标、土地储备中政府公信力、土地储备机构的法律地位和土地储备制度模式等方面进行了探讨，系列报道到此暂告一段落。希望这组报道对完善、变革土地储备制度起到抛砖引玉的作用。对土地储备制度的走向，本报将继续关注。